Las instituciones vinculadas con el mercado de carne bovina: articulaciones multiescalares. Una mirada geográfica¹

María Cristina Nin^* - Stella Maris Shmite^**

^* Docente Investigadora, Instituto y Departamento de Geografía, Facultad de Ciencias Humanas, UNLPam. ninmcristina@gmail.com
^** Docente Investigadora, Instituto y Departamento de Geografía, Facultad de Ciencias Humanas, UNLPam. shmite_stella@yahoo.com.ar

Resumen
El objetivo del presente artículo es analizar el mercado de carnes bovinas vinculando los conceptos de mercado, comercio internacional, instituciones y políticas estatales a escala global-nacional-local, en relación con las restricciones que impone la presencia de fiebre aftosa en los rodeos. Las carnes argentinas han sido reconocidas por su calidad y presencia en los mercados internacionales durante décadas, especialmente en las primeras del siglo XX.
Se analizan las consecuencias de la fiebre aftosa en el mercado de carnes de la Argentina aplicando conceptos geográficos para comprender el funcionamiento de las instituciones y su organización en diferentes escalas. A partir de la interpretación de información de fuentes primarias y secundarias se interpretaron las acciones público-privadas que sostienen el comercio de carnes.

Palabras clave: Instituciones; Comercio Internacional; Relaciones Multiescalares; Barrera Sanitaria.

The institutions involved in the beef market: multi-scalar articulations. A geographical point of view

Abstract
The aim of this paper is to analyze beef market by linking the concepts of market, international trade, state institutions and policies at global-national-local scale in relation to the restrictions imposed by foot and mouth disease in rodeos. Argentine beef has been praised for its quality and presence in international markets over decades, especially during the first decades of 20th century.
We analyze the consequences of foot and mouth disease in the Argentine cattle market by applying geographical concepts in order to understand the functioning and organization of institutions on different scales. Based on the information obtained from primary and secondary sources, public-private actions supporting the meat trade were interpreted.

Key words: Institutions; International Trade; Multi-scalar Relationships; Health Barrier.

Introducción

Desde la Geografía, como ciencia social se intenta dar una explicación a los procesos globales y locales, estatales y privados, institucionales e individuales que forman parte de la producción y comercialización de la carne bovina, en torno a la cual se organizan redes de relaciones espaciales que interrelacionan sujetos e instituciones con un objetivo claro: controlar y/o erradicar la fiebre aftosa de los rodeos bovinos para lograr una adecuada inserción en el mercado internacional. En este artículo se realiza un análisis de la estructura institucional y la importancia que esta tiene en las acciones de los productores ganaderos a escala local.

La geografía nos permite construir conocimientos sobre la realidad en la que estamos inmersos. La manera en que examinamos los problemas o buscamos las soluciones denominada método, implica dar luz a la complejidad de las relaciones entre los diferentes elementos o fenómenos. La interpretación de la red institucional que en este artículo se describe, posibilita una construcción de conocimientos sobre la base de conceptos clave que permiten conocer la complejidad y los vínculos con el problema a investigar.

Las relaciones sociales se establecen de diversas maneras lo que permite crear o configurar territorios en los que se encuentran presentes diferentes dimensiones.

"Los procesos globales no se superponen sino confunden con los que tienen lugar a otras escalas. Localidades, ciudades, regiones, Estados, forman parte de esa malla geográfica. Lo geográfico adquiere una presencia renovada. En esa red de relaciones la mediación espacial adquiere una importancia sobresaliente, en la medida en que el espacio, local o más amplio, facilita o promueve la eficacia de los agentes sociales para la acción o movilización social. Agentes económicos, agentes políticos, empresariales, colectivos sociales, entre otros, que son los que construyen el espacio" (Ortega Valcárcel, 2004: 42).

El análisis de las redes sociales facilita la aproximación al estudio de las realidades de los territorios locales. Este abordaje potencia la interpretación de la estructura de las relaciones entre los actores que interactúan a escala local sin desvincularse del contexto regional y global.

En el marco del capitalismo como fuerza modeladora del espacio mundial, y de las relaciones sociales que se generan bajo el régimen de mercado constituyen procesos de cambio, por lo que el presente estudio pretende describir y analizar las relaciones globales, estatales y locales surgidas a partir de las normas que rigen el control de la fiebre aftosa. "El orden mundial es cada vez más normativo y, también, está cada vez más normalizado. Este hecho responde a la preeminencia de la técnica en todos aspectos de la vida social, ya que lo propio del fenómeno técnico es ser, a un tiempo, normativo y normalizado (...)" (Santos, 2000: 192).

Las exportaciones de carne bovina en las primeras décadas del siglo XX alcanzaron un récord de embarques o ventas al exterior con 981 mil toneladas. Durante el transcurso del siglo, sólo en cuatro oportunidades se superaron las 800 mil toneladas. En 2005, se embarcaron 771 mil toneladas, el volumen más alto desde 1927 y el noveno en los registros estadísticos desde 1914. Las exportaciones de carnes bovinas, reguladas por el gobierno, totalizaron en 2007 unas 530.000 toneladas. (Clarín, Rural; "El mundo, a los bifes", 12-01-2008). Por otra parte, en cuanto a la oferta de carne por habitante, Ignacio Iriarte explica que

"(...) era a principios de siglo XX del orden de los 120 kilos por habitante y por año. Las exportaciones se ubicaban entre los 500 y las 850 mil toneladas y el consumo oscilaba entre los 80 y los 95 kilos per cápita. La máxima combinación de exportación y consumo se logró en 1927: se exportaron 844 mil toneladas y se consumieron 79 kilos per cápita. A partir de fines de los '30, la carrera entre la producción y el incremento poblacional fue pareja, llevando una oferta per cápita total de 120 a 150 kg., niveles que se mantuvieron hasta fines de los '80. Desde entonces, este indicador no ha hecho otra cosa que caer, para ubicarse hoy en los 60 kilos (...)" (Iriarte, 2010: 3).

Por su parte, Alberto De Las Carreras explica los motivos de la declinación de las exportaciones argentinas de la siguiente manera:

"La política económica argentina de las últimas décadas, que tuvo un componente inflacionario y antiexportador. La inflación, nacida en la segunda mitad de la década del 40 fue creciendo hasta transformarse en hiperinflación, deteriorando el ahorro y la inversión. Deformó a la vez, las señales de la economía y perturbó las decisiones de los empresarios. El sesgo antiexportador se sumó a ello, tanto por intermedio de altos aranceles de importación como mediante fuertes derechos de exportación aplicados a las producciones primarias y agroindustriales.
El proteccionismo comercial y particularmente el europeo, que bloqueó el acceso a este gran mercado e inundó los mercados mundiales con sus excedentes de carnes subsidiadas.
La fiebre aftosa, que apartó la oferta argentina de las corrientes comerciales predominantes en el mundo y segó su participación en los mercados emergentes. La débil posición argentina en el nuevo y gran circuito del Pacífico es un ejemplo de esto." (De Las Carreras, 1993: 5, 6).

Para interpretar el comportamiento de las variables que influyen en la producción y comercialización de la carne bovina, se analizó el interjuego de las complejas relaciones económicas, políticas y culturales que llevan a cabo los distintos agentes sociales, así como sus trayectorias en relación con las interacciones en el contexto global y local. Desde la perspectiva geográfica, el propósito de este artículo es identificar y analizar las acciones que los actores sociales desarrollan para erradicar y controlar la enfermedad de la fiebre aftosa en La Pampa, así como identificar las instituciones que organizan y gestionan redes de articulación científicas y tecnológicas de diferentes escalas.

La enfermedad y su difusión geográfica

Las pérdidas económicas causadas por la enfermedad de la fiebre aftosa² se deben al descenso de la producción, a los gastos de erradicación y a la interferencia con el movimiento de ganado y carne entre diversos países. Aunque la enfermedad no es necesariamente letal en animales adultos (la mortalidad en adultos es solamente del 2 %) afecta un porcentaje mayor de los terneros (20 %). El problema es que los animales afectados presentan un período de convalecencia prolongado, que genera importantes pérdidas económicas en el ganado lechero y en la producción cárnica, disminuyendo la producción de leche y la pérdida de peso.

Cuando la enfermedad brota en los rodeos bovinos se propaga con mucha rapidez y aunque la mortalidad es generalmente baja, pueden ocurrir brotes graves, donde el virus actúa de una forma más violenta, elevando la cantidad de muertes. Si bien es cierto que las vacunas pueden curar la sintomatología en el animal, muchos de ellos pueden quedar en un estado de portadores sanos y seguir transmitiendo el mal a otros animales. De ahí que, en muchos casos, es necesario recurrir a la matanza del lote para controlar la enfermedad.

Los métodos de control utilizados con más frecuencia son: control por erradicación, por vacunación o combinación de ambos. En los programas de erradicación se formula el diagnóstico y todos los animales expuestos deben sacrificarse y después ser incinerados o enterrados. El control a través de vacunación es recomendable en países donde la enfermedad es enzoótica o en aquellos donde el riesgo de introducción es grande. Puede recurrirse en lugar de la vacunación general a programas modificados que incluyan un anillo de vacunación en torno a una zona infectada, vacunación fronteriza para crear un área amortiguadora entre regiones o países infectados y exentos de la enfermedad y vacunación de lotes seleccionados cuando hay amenaza de brote. Se acepta la vacunación de la población total cuando por erradicación no es posible prevenir la propagación del virus.

Los especialistas acuerdan que la mejor manera de prevenir su expansión es la vacunación de los rodeos, su seguimiento y control periódico ya que, este virus, puede sobrevivir durante largos períodos en la carne, a pH neutros. También sobrevive en los nódulos linfáticos, en la médula ósea y en las vísceras, inclusive en la carne salada y curada, también en productos lácteos no pasteurizados.

No se trata de una enfermedad reciente, la presencia de este virus en la Argentina es contemporánea a la introducción de ganado europeo en los momentos en que nuestro territorio se incorporaba al mercado mundial. El proceso de desarrollo de la actividad ganadera, con sus diferentes áreas geográficas, permitió una especialización productiva, que se consolidó con el advenimiento de la industria frigorífica y los campos de invernada para la terminación de los animales.

La búsqueda de nueva genética y de animales que aumentasen rápidamente de peso fomentó una primera importación de rodeos en la Argentina y los demás países americanos. Según Pengue, "(...) la fiebre aftosa fue introducida con animales traídos del continente europeo e identificada por primera vez en 1870 en América, en Estados Unidos, Argentina, Chile, Uruguay y Brasil. Propagándose más tarde hacia Bolivia, Paraguay, Perú, Venezuela, Colombia y Ecuador." (Pengue, 2001: 28, 29).

Tal como expresa Azcuy Ameghino, la fiebre aftosa es una enfermedad que afecta desde hace muchos años a los rodeos argentinos, existen referencias de animales enfermos desde comienzos de la década de 1870, cuando se diagnosticaron varios casos en San José de Flores y Lomas de Zamora. Luego de constatar la enfermedad en rodeos de la provincia de Buenos Aires, en 1906 se promulga una ley, en la cual se indican medidas a tomar en caso de aparición de la enfermedad y en 1910 el gobierno argentino reconoce oficialmente la enfermedad (Azcuy Ameghino, 2003).

La enfermedad se intentó erradicar mediante campañas exitosas en diversos países: EE.UU. (1929), México (1947-1954) y Canadá (1950). En los países sudamericanos ha sido muy difícil imponer medidas efectivas. En la década del noventa la Argentina invirtió una gran cantidad de recursos humanos y económicos para intentar erradicar la enfermedad, recuperar el status de país libre de la enfermedad sin vacunación e ingresar a los mercados de más altos ingresos. El 30 de abril de 1999, las autoridades de la Argentina decidieron poner fin al control mediante vacunación de esta grave enfermedad que afectó a la ganadería argentina. Decisión precedida de un debate interno pues existía una corriente de opinión opuesta a esta medida que sostenía que el país debía tener una sistema de prevención sólido para evitar la reintroducción de la enfermedad desde países vecinos. La Argentina pretendía con esta declaración, lograr el status internacional de "país libre de aftosa sin vacunación".

Luego de casi 130 años desde la aparición de los primeros brotes, la Argentina lograba reducir los costos y pérdidas ganaderas en cifras varias veces millonarias. El objetivo era alcanzar dicho status, se logró en mayo de 2000. Situación esta, que permitiría pertenecer al circuito de países que no poseen en sus territorios la enfermedad, posibilitando la ampliación de los mercados. En el mismo año que se logró el status de país libre sin vacunación, se produce un nuevo rebrote de la enfermedad. Esta nueva situación ha sido, quizás, "(...) el resultado de necesidades coyunturales y de corto plazo, el abaratamiento de costos a cualquier precio, el manejo y circulación de hacienda desde lugares y países de alto riesgo (pero mucho más baratas)" (Pengue, 2001: 28). Sin dudas, este acontecimiento ha sido un retroceso que dificultará alcanzar nuevamente esa posición en el comercio internacional. El abandono del uso de la vacunación como principal barrera profiláctica permitiría ahorrarle al sector ganadero importantes costos en vacunas, aplicación, pérdidas por desbaste, movimientos de hacienda, producción y calidad de cortes; sin embargo no se evaluaron los riesgos. Dicho control debió estar a cargo del Estado y de los organismos técnicos como parte de una estrategia de planificación nacional agropecuaria.

Tanto Europa como Sudamérica comparten el mismo problema. Los rebrotes de fiebre aftosa no son exclusivos de los países dependientes y/o menos desarrollados. Por ejemplo, en Inglaterra se han incinerado animales para tratar de detener los cientos de focos de la enfermedad en el año 2001. Refiriéndose a esta situación, Ramonet sostiene que la

"(...) expansión de la epizootia de fiebre aftosa, que todavía no alcanzó su pico paroxístico pero ya aparece "fuera de control", se debe a una voluntad de rentabilidad que ha llevado a los operadores a economizar en seguridad para incrementar sus márgenes de beneficio. En nombre de la desregulación, en el curso de la década de 1980 los gobiernos de la señora Thatcher dieron la espalda a los principios de precaución y llegaron al punto de aniquilar la red nacional de veterinarios. Por añadidura, desde 1991, para economizar mil millones de euros y favorecer las exportaciones, se adoptó otra decisión nefasta: prohibir la vacunación de animales." (Ramonet, 2001: 40).

En agosto de 2007, un nuevo brote de la enfermedad afectó a los animales de una granja en Surrey, al sur de Inglaterra, aparentemente provocado por una falla en la bioseguridad de un laboratorio comercial. "...el gobierno británico encargó a Merial 300.000 dosis de vacunas contra la fiebre aftosa para combatir una eventual epidemia" (Clarín, 9-8-2007). De este modo, Gran Bretaña, se convierte en "región de alto riesgo" para el resto de los países de la Unión Europea.

Instituciones, comercio de carne y fiebre aftosa

Las instituciones, a través de la aplicación de legislaciones y normas, organizan las relaciones entre los ciudadanos y regulan los vínculos entre estos y el Estado. De este modo, las instituciones son el eje de la organización política, social y económica del territorio. Para analizar el rol de las instituciones y su capacidad para gestionar políticas que articulen las escalas local, nacional e internacional, es válido pensar en el concepto de gobernanza³. Sassen (2000) expresa que la gobernanza es, en suma, un proceso por el cual el gobierno y la sociedad interactúan en pos de sus intereses comunes. Está asociada a la participación del gobierno y del sector privado, es decir el campo empresarial y la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales, en la toma de decisiones y en el diseño de políticas públicas. La gobernanza está ligada al concepto de red y de interacción entre personas y grupos, y abarca la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de actores gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil, que emergen en el sistema socio-político como resultado de las múltiples acciones de todos los actores.

Para Farinós Dasí (2005) el ámbito privilegiado para el desarrollo de la gobernanza es la escala local, "...la razón es que desde ella resultan fáciles de identificar los dos elementos que definen el gobierno local: el territorio y las instituciones. La gobernanza del territorio puede ser definida como la capacidad de los actores clave, políticos o privados, para compartir objetivos" (Farinós Dasí, 2005: 225). Tal como lo expresa Santos (2000), las exigencias del mercado internacional hacen que las leyes del mercado y su marco jurídico, acompañadas por el derecho internacional y nacional, junto con las acciones de los organismos privados y el Estado, configuran un sistema de normas jurídicas que organiza las acciones en los territorios. Estas normas jurídicas institucionalizadas se incorporan a las relaciones sociales e intervienen en el campo de la gestión, la tecnología, la producción, el consumo y los modos de vida.

En cuanto a la evolución del comercio de carnes en la Argentina, a partir del desarrollo de la tecnología del frío industrial y su aplicación en el transporte marítimo se comenzó a exportar carnes vacunas y ovinas a los mercados mundiales, especialmente a Europa. Esto se produjo en 1876 con la llegada del vapor "Le Frigorifique" al puerto de Buenos Aires. Junto a esta tecnología también se incorporaron a los campos pampeanos: el alambrado, los molinos de viento y el mejoramiento de razas para adaptar la producción de carnes a la demanda europea. Estos cambios contribuyeron a que la Argentina se convirtiera en uno de los principales exportadores de carne vacuna del mundo, vinculándose estrechamente con el mercado británico.

"Tal fue el predominio de la relación entre la Argentina y Gran Bretaña en el comercio de carnes durante las décadas del '20 y del '30, que hacia fines de este último decenio nuestro país vendía el 53 % de las carnes vacunas que se comercializaban internacionalmente y Gran Bretaña adquiría el 77 % de las importaciones mundiales. (...) Por entonces, la Argentina gozaba de una privilegiada posición geográfica y tecnológica en esta materia. Los barcos de entonces demoraban aproximadamente 20 días en cubrir la distancia entre el Río de La Plata y los puertos británicos mientras que los otros proveedores, que eran Australia y Nueva Zelanda, tenían un viaje mucho más prolongado. Por esta razón, los frigoríficos del Río de La Plata llegaban al gran mercado de ultramar con carnes enfriadas a un grado sobre cero, en tanto que sus competidores de Oceanía debían congelarlas, perdiendo por esa razón ventajas en el sabor y en el aspecto exterior del producto. Las carnes argentinas iban madurando durante el viaje, mejorando su terneza y sabor en un proceso que luego ha sido bastamente utilizado en la industria de carnes." (De Las Carreras, 1993: 7-8).

En 1926 Estados Unidos adopta la medida de prohibir la importación de carnes vacunas, ovinas, porcinas y de otras especies provenientes de países con fiebre aftosa. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, el crecimiento del nivel de vida de la población norteamericana y los cambios en los hábitos alimenticios, provocaron un aumento en la demanda de carnes vacunas. La producción interna respondió a esta demanda pero sin ser suficiente. De este modo Estados Unidos se convirtió en importador de carnes rojas y con esto se modificaría el circuito comercial de carnes bovinas de la Argentina ya que Inglaterra dejó de ser un mercado atractivo. El mercado norteamericano se inclinó por las carnes de Australia y Nueva Zelanda y en menor medida las provenientes de América Central, todas ellas libres de aftosa. A partir de esta situación, tiene repercusiones en el mercado internacional la ley norteamericana de 1930⁴. "Argentina, líder hasta entonces del mercado mundial de carnes vacunas, pero también Brasil, Uruguay y Paraguay, todos ellos exportadores de carnes, sufrieron el impacto de este cambio porque tenían aftosa en sus rodeos" (De Las Carreras, 1993: 11).

A partir de la década del cincuenta surgen en el mercado internacional de carnes dos áreas: países o regiones que conforman el circuito aftósico (en su territorio existen rodeos con la enfermedad) y los que son parte de ese circuito (no presentan rodeos con aftosa). De este modo el mundo queda dividido en dos áreas de comercialización de carnes (Fig. 1).

Figura 1. La fiebre aftosa en el mundo. Fuente: De las Carreras (2005) El despertar ganadero. Capítulo III: el mapa sanitario mundial.

En la década del sesenta Reino Unido aún era el principal mercado de las carnes argentinas. En 1967, este país libre de aftosa, sufrió un brote de la enfermedad. El gobierno decidió aplicar el rifle sanitario y prohibió la importación de carnes. Meses después el gobierno del Reino Unido anunció la importación de carnes con ciertas condiciones. Entre ellas se destacan: la limitación de las importaciones de carnes vacunas de países con fiebre aftosa endémica a los cortes sin hueso y la prohibición de las importaciones de carnes ovinas de países con aftosa endémica. Las carnes ovinas procedentes de la Patagonia Sur, podrían seguir importándose, las menudencias se importarían previamente cocidas y las naciones con fiebre aftosa esporádica podían continuar exportando carnes en las condiciones anteriores.

Ante esta situación la Argentina implantó la vacunación obligatoria entre 1960 y 1965; se creó un organismo para controlar la enfermedad denominado CANEFA. Respecto a la fabricación de vacunas se establecieron controles y normas técnicas y además se iniciaron programas conjuntos con las naciones vecinas.⁵

A principios de 1970, por iniciativa de dirigentes ganaderos, industriales y consignatarios se creó la Fundación de Erradicación de la Fiebre Aftosa (FADEFA), cuyo propósito fue mostrar la declinación del comercio de carnes de los países con aftosa y el éxito de los países libres de la enfermedad, como Australia y Nueva Zelanda. Esta institución se encargó de diagramar el primer programa piloto de control de la aftosa, implementado en el partido de Hipólito Irigoyen, provincia de Buenos Aires (De las Carreras, 1993).

En 1972 se crea la Comisión Sudamericana para la Lucha contra la Fiebre Aftosa con el objetivo de coordinar, promocionar y evaluar regionalmente las normas sanitarias y la discusión sobre los convenios bilaterales o multilaterales para el control de la enfermedad. Cuando esta Comisión inicia sus programas de acción, la situación en toda América era preocupante.

"Al inicio de los programas todo el continente estaba afectado; excepto Guyana, Suriname, Guayana Francesa y la Patagonia Argentina⁶, periódicamente ocurrían en el continente epidemias de gran intensidad, generadas por variantes del virus. La implantación sucesiva de los programas permitió pasar del 30 % de los rebaños bovinos bajo control en la década de 1960 a un 40 % a inicios de los años 1970, cuando se comienza a tomar conciencia de que, al igual que el agente que no reconocía fronteras, existía la necesidad de coordinar la lucha a nivel de toda la región" (Correa Melo y López, 2002: 690).

En 1988 se pone en marcha el Plan Hemisférico de Erradicación de la Fiebre Aftosa. Este Plan constituye una respuesta socialmente organizada para promover la sanidad animal en beneficio de la productividad y el comercio del ganado bovino y sus derivados, en el contexto de políticas de desarrollo económico y ganadero y en respuesta a exigencias del mercado interno y externo. "El modelo de atención veterinaria constituye, por tanto, una manifestación particular de un proceso mayor de producción social, donde la propia sociedad genera las estructuras de entrega de servicios que considere más adecuada para satisfacer sus necesidades" (Correa Melo y López, 2002: 691). Dicho Plan propone los siguientes objetivos generales:

- aumentar la disponibilidad de carne y leche para los habitantes de la región;
- incrementar la eficiencia económico-social de la actividad ganadera a través del mejoramiento del costo de oportunidad de la inversión pública en sanidad animal y de la inversión privada en ganadería, refiriéndose siempre al concepto de desarrollo sostenible que no perjudique el medio ambiente;
- eliminar un importante factor que limita el potencial de la inversión tecnológica (genética, alimentación y manejo);
- ampliar el poder de negociación del producto ganadero en el mercado internacional.

Como objetivos específicos del Plan Hemisférico de Erradicación de la Fiebre Aftosa se destacan los siguientes:

- erradicar la fiebre aftosa del continente sudamericano;
- prevenir su introducción en áreas libres;
- prevenir la introducción de fuentes de virus de fiebre aftosa y otros patógenos exóticos en las nuevas áreas de colonización ganadera, especialmente la subregión amazónica y, al mismo tiempo, respetar la integridad ecológica de esas áreas.

Para el logro de los objetivos propuestos se establece la lucha por regiones de acuerdo a la existencia de dos grandes áreas: una con fiebre aftosa y otra sin la enfermedad. Así el continente queda dividido en un área de prevención primaria correspondiente a los países de América Central, del Norte y el Caribe y otra de erradicación en toda Sudamérica.⁷ El resultado de las acciones se traduce en la división del mundo en regiones libres de fiebre aftosa sin vacunación y otras, libres de aftosa con vacunación tal como se observa en la figura 1.

En el marco de la negociación de la Rueda Uruguay de la Organización Mundial del Comercio (OMC)⁸, en la Argentina se aceleró el proceso de desarrollo de las redes institucionales en torno a la lucha contra la fiebre aftosa como factor movilizador de este proceso de institucionalización a escala nacional, con el propósito de lograr una adecuada inserción de las carnes en el mercado internacional. Al mismo tiempo, se trabajó en el fortalecimiento de las acciones de cooperación intergubernamental con los países latinoamericanos. En este contexto se organizan dos instituciones claves. En 1990, por medio de la ley 23899, se creó el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) y en 1991 por el decreto 2266, el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV). En 1996 el Gobierno Nacional a través del decreto 660/96, unifica ambos organismos y se conforma así el Servicio Nacional de Sanidad Agroalimentaria (también denominado SENASA) que es la institución fundamental con incumbencia actual sobre la fiebre aftosa, y otras enfermedades de origen animal y vegetal, a escala nacional.

En 1997 Estados Unidos y Canadá retomaron la importación de carne vacuna sin hueso desde la Argentina (país libre de aftosa con vacunación en ese entonces). Luego del Acuerdo Sanitario y Fitosanitario de la Rueda Uruguay de la Organización Mundial del Comercio, se negoció con Estados Unidos una cuota de importación de 20.000 toneladas anuales de carne vacuna deshuesada. Este comercio se reanudó en ese año, luego de 70 años de embargo. Tal como explica De Las Carreras, junto con la apertura del comercio de carnes con Estados Unidos,

"...Canadá por su lado, dio ingreso a la Argentina a su sistema de cuotas de importación, hechos ambos que despertaron expectativas productivas y comerciales. Los frigoríficos comenzaron a tender sus redes en ambas naciones y proyectaron sus mensajes a los productores argentinos sobre el tipo de animales cuyos cortes mostraban mayor aceptación en el mercado. Las cantidades exportadas no lograron en un principio cubrir las cuotas asignadas con motivo de la iniciación de una etapa de retención cíclica de animales, destinada a aumentar la producción. Ya en 1999, las cuotas se cubrían y el panorama lucía francamente optimista" (De Las Carreras, 2005: 45).

La organización institucional en América: una trama compleja de acciones

A partir de la década de 1950, especialmente después de la creación del Centro Panamericano de Fiebre Aftosa (PANAFTOSA) en 1951, los países de América del Sur iniciaron el desarrollo de programas coordinados de prevención y control de la fiebre aftosa. Las funciones y objetivos de este Centro se han fortalecido desde mediados del siglo pasado hasta la actualidad. A tal punto que PANAFTOSA desde su sede ubicada en la ciudad de Río de Janeiro (Brasil), se transformó en la organización intergubernamental americana que actúa como centro de referencia, para America y el mundo, de todos los temas vinculados con esta patología animal, especialmente en el desarrollo y aplicación de planes y programas de control y erradicación.

Las primeras conversaciones sobre la necesidad de acciones bilaterales y multilaterales coordinadas surgieron de las conferencias internacionales, organizadas por PANAFTOSA, en Maracay, Venezuela, en 1958 y en Bogotá, Colombia, en 1959, con la participación de Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuela. De estas conferencias procedió la recomendación para iniciar un programa fronterizo de prevención para evitar la difusión de la fiebre aftosa en la frontera entre Colombia y Panamá.

En noviembre de 1960 PANAFTOSA realizó, en Río de Janeiro (Brasil) una Reunión Técnica de Directores de Ganadería de los países del Cono Sur en el curso de la cual fueron tratados problemas concernientes a medios de lucha contra la fiebre aftosa. Una de las recomendaciones adoptadas en la oportunidad fue que PANAFTOSA patrocinara una conferencia entre Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, con el fin de examinar los programas nacionales respectivos y establecer las bases para una acción coordinada, tendiente a lograr el control de la enfermedad en la vasta región por ellos constituida. La I Reunión Técnica Antiaftosa tuvo lugar en febrero de 1962 en Montevideo, Uruguay. Las reuniones de las comisiones de distintos países realizadas entre la Argentina, Brasil y Paraguay; la Argentina, Brasil y Uruguay y entre la Argentina y Chile, emitieron recomendaciones sobre el tránsito internacional de animales y promoción de reuniones técnicas a nivel fronterizo, así como la necesidad de homogeneizar las acciones de control de la fiebre aftosa en las áreas fronterizas.

En 1964 se realizó en Río de Janeiro, la Conferencia Sudamericana Antiaftosa, a nivel técnico y ministerial, con la participación de todos los países sudamericanos. Esta reunión marcó la pauta para el inicio de programas organizados de control de la fiebre aftosa, ya que se acordó establecer programas específicos y la asignación de recursos. También hubo consenso sobre la necesidad institucional de coordinar acciones más allá de las fronteras ya que, además de los esfuerzos nacionales en el combate de la fiebre aftosa, era necesaria la coordinación, principalmente entre aquellos países que por su situación geográfica, similitud ecológica y estrechas relaciones comerciales, integran una subregión epidemiológica homogénea. Igualmente se instó a PANAFTOSA para colaborar en la promoción de proyectos tendientes a la coordinación subregional en la lucha contra la fiebre aftosa.

En el mismo año (1964) fue creada la Comisión Técnica de Sanidad Animal (COTERSA), integrada por dos profesionales representativos de cada uno de los servicios veterinarios de la Argentina, Paraguay y Uruguay. Uno de los objetivos básicos de la COTERSA era proponer acuerdos bilaterales o multilaterales, según los casos, con la adopción de medidas tendientes a facilitar el control y la erradicación de las distintas enfermedades, poniendo especial énfasis en las medidas de protección en las zonas fronterizas. Chile adhirió a la Comisión en 1965. Brasil y Bolivia adhirieron en 1968 cuando fue aprobado el Convenio Interamericano de Sanidad Animal que creó la COTERSA con funciones en distintos países de América.

En 1968, durante la XII Reunión del Consejo Directivo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) se convirtió a PANAFTOSA en un programa regular de la OPS, y se autorizó al Director a convocar anualmente una reunión de representantes de los Ministerios de Agricultura y/o Ganadería de los países americanos, para revisar el programa anual de PANAFTOSA, recomendar su presupuesto y examinar asuntos de interés mutuo relacionados con el control de la fiebre aftosa y otras enfermedades. En esta reunión anual a nivel ministerial, denominada Reunión Interamericana sobre el Control de la Fiebre Aftosa y Otras Zoonosis (RICAZ), se promueve la integración regional y los convenios bilaterales, tanto en el área afectada de fiebre aftosa como en el área libre. Desde 1968 hasta 1979 se realizaron doce reuniones anuales. A partir de 1980 se cambió la denominación por la de Reunión Interamericana a nivel Ministerial de Salud Animal a Nivel Ministerial (RIMSA).

En 1971 se realizó en PANAFTOSA, en su sede de Río de Janeiro, el XXIX Seminario de los Programas de Control y Erradicación de la Fiebre Aftosa en América del Sur con el objetivo de revisar y evaluar todos los aspectos de los programas de control. Sobre coordinación internacional se hicieron recomendaciones específicas para la organización de los convenios y la metodología de trabajo. En el ámbito continental se recomendó a la OPS la creación de la Comisión Sudamericana para la Lucha contra la Fiebre Aftosa (COSALFA), con el propósito de estudiar, coordinar y evaluar las actividades contra esta enfermedad. Este hecho se concretó en 1972 durante la V Reunión Interamericana sobre el Control de la Fiebre Aftosa y Otras Zoonosis (RICAZ), momento en que se solicitó a la OPS la creación, fomento y coordinación de dicha Comisión. Los objetivos de la COSALFA son: la coordinación, promoción y evaluación regional, la armonización de normas sanitarias y los convenios bilaterales o multilaterales para el control y erradicación de la fiebre aftosa en el continente.

Desde 1973 a la fecha, la Comisión Sudamericana para la Lucha contra la Fiebre Aftosa (COSALFA) ha realizado ininterrumpidamente reuniones anuales. En 1981 emitió recomendaciones específicas sobre la coordinación regional y su importancia para el éxito de los programas de control de la fiebre aftosa, por medio del documento "Política y estrategias del combate de la fiebre aftosa en Sudamérica para la década 1981-1990" (COSALFA, resumen histórico, 1973-2009, new.paho.org/panaftosa). Esta Comisión está integrada por los directores de los servicios oficiales de sanidad animal y un representante de las agremiaciones de productores ganaderos de cada país (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Venezuela y Uruguay). La última reunión anual de COSALFA se realizó en mayo de 2010 en Georgetown, Guyana y la próxima, correspondiente al año 2011, se realizará en Brasil.

En noviembre de 2010, en Montevideo, responsables de los países miembros de la Organización Mundial de Sanidad Animal se reunieron en la 20ª Conferencia de la Comisión Regional de la Organización Internacional de Epizootias (OIE) para las Américas con el objetivo de aplicar una estrategia mundial y regional de lucha contra la enfermedad, considerada fuente de pérdidas económicas considerables y de pobreza en todo el mundo. En dicha reunión el Director general de la OIE, Dr. Bernard Vallat señaló "...hoy sólo 66 de los 177 países miembros son reconocidos oficialmente por la entidad como libres de fiebre aftosa. Pensamos poder aumentar esta cifra a más de 100 en los años que vienen gracias a esta nueva estrategia, a la vez que ayudar a los países libres a conservar su estatus" (noviembre de 2010, publicado en Motivar, Año 9 N° 67). El consenso en la aplicación de las medidas se basó en las recomendaciones que fueron votadas durante la conferencia Mundial de Asunción, Paraguay, llevada a cabo en 2009. En dicha Reunión se acordó la implementación del reconocimiento oficial por parte de la OIE (nacional y regional), teniendo en cuenta las particularidades epidemiológicas y socioeconómicas de cada región, dejando en claro que se benefician del apoyo metodológico de la OIE y de la FAO.

Luego de esta Conferencia realizada en Uruguay, el Comité Hemisférico de Erradicación de la Fiebre Aftosa (COHEFA) aprobó el 15 de diciembre de 2010, el nuevo Plan de Acción Hemisférico de Erradicación de la Fiebre Aftosa (PHEFA) para el período 2011-2020. Dicho Plan, considerado el eje estratégico de los programas nacionales, fue puesto en discusión, análisis y aprobación en la segunda Reunión Extraordinaria de COHEFA, realizada en Río de Janeiro el 14 y 15 de diciembre de 2010, convocada por la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y el Centro Panamericano de Fiebre Aftosa (PANAFTOSA)⁹.

El Comité Hemisférico de Erradicación de la Fiebre Aftosa (COHEFA) fue creado en 1987 por los países de las Américas, se reúne cada dos años y está integrado por representantes del sector público y privado de las seis subregiones de las Américas: Amazónica, América del Norte, Andina, Caribe, Centroamérica y Cono sur. El Plan de Acción tiene como objetivo la erradicación de la Fiebre Aftosa de las poblaciones animales susceptibles de los países de América del Sur y el establecimiento de mecanismos de prevención de riesgo de ingreso de la enfermedad en los países del continente. El Dr. Ottorino Cosivi, Director del Centro Panamericano de la Fiebre Aftosa y Coordinador del Proyecto de Salud Pública Veterinaria de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), sostiene que

"(...) la erradicación y la prevención de la Fiebre Aftosa contribuyen de manera relevante al desarrollo socioeconómico, en particular del sector rural, por medio del aumento de la producción primaria, de la procesamiento/industrialización, distribución/comercialización de animales y sus productos, de la prestación de servicios y consiguiente mejoría en el ingresos y generación de empleos, así como el acceso y consumo de alimentos. Se estableció también uno Fondo Fiduciario como mecanismo financiero de las acciones de cooperación técnica para combatir la fiebre aftosa en los países definidos cómo prioritario en el nuevo Plan PHEFA 2011-2020. El fondo deberá recibir recursos del sector privado y gubernamental de los países de las Américas y será administrado por la Organización Panamericana de Salud (OPS). Los proyectos con las actividades bianuales del nuevo Plan de Acción 2011-2020 del PHEFA  serán revisados y aprobados  por ocasión de la próxima 38ª Reunión Ordinaria de la Comisión Sudamericana de Lucha contra la Fiebre Aftosa (COSALFA), que se realizará en la ciudad de Recife, PE, Brasil, en 31 de marzo y 01 de abril de 2011" (new.paho.org/panaftosa).

La Argentina y la aplicación de las normas institucionales de escala continental

Con el nuevo modelo de gestión institucional organizado a partir de la Ley de Descentralización, los gobiernos locales (municipios) deben profundizar las acciones relacionadas con el desarrollo territorial local, a partir de la gestión de las problemáticas socio-económicas, los intereses y las demandas de los actores de la comunidad local. En el marco de la Ley de Descentralización Provincial aprobada en 2008 se crearon las herramientas de aplicación del Fondo de Financiamiento con el propósito de organizar y distribuir los recursos destinados a fomentar las actividades productivas dentro de los ejidos municipales. Los fondos con este fin se distribuyen en seis Programas (Desarrollo Productivo; Desarrollo de la Economía Social; Asistencia Alimentaria; Participación Comunitaria; Soluciones Habitacionales y Mantenimiento de la Red Terciaria de Circulación). A partir de las solicitudes de los actores locales, cada municipio debe gestionar acciones de desarrollo tendientes a satisfacer las demandas de los ciudadanos.

En relación con esta nueva configuración institucional del gobierno local, García Delgado expresa que en la búsqueda de soluciones efectivas es necesario "...incorporar a productores, empresarios y organizaciones sociales para encontrar alternativas de organización económica que posibiliten ampliar y diversificar los negocios locales, racionalizar el uso de los nuevos recursos financieros e intensificar la utilización productiva de los recursos disponibles" (García Delgado, 1997: 10-11). El pasaje del modelo de gestión burocrático centralizado al modelo descentralizado de gerenciamiento local, que no significa que sea independiente del gobierno provincial y nacional, supone la búsqueda de una mayor eficiencia de las acciones, que se miden en el impacto o la performance que producen las actividades (públicas y/o privadas) en el conjunto de actores sociales, es decir, en la comunidad local.

El Servicio Nacional de Sanidad Agroalimentaria (SENASA) es la institución que coordina todas las acciones en torno al control de la fiebre aftosa, a escala nacional y provincial, como así mismo las vinculaciones con instituciones latinoamericanas. La Argentina participa activamente en las reuniones anuales del RIMSA (Reunión Interamericana a Nivel Ministerial de Salud Animal) y es uno de los once países miembro de la COSALFA (Comisión Sudamericana para la Lucha Contra la Fiebre Aftosa). En virtud de las normas emitidas por estos organismos, se establecieron dos regiones en relación con la vigilancia y el control de la fiebre aftosa. La zona del centro-este del territorio, que presenta alta concentración y movilidad de bovinos, es considerada como ecosistema endémico de la enfermedad. La otra zona, ubicada al sur del río Colorado, con baja producción de bovinos, poco movimiento de rodeos y escasa tasa de contacto, es caracterizada como ecosistema libre de aftosa.

En la región endémica, en la década del cincuenta se realizaron pruebas piloto para desarrollar programas de vacunación obligatoria, que a partir de los años sesenta se extendieron a todo el territorio. Se puede decir que realmente se concretó una campaña efectiva en el año 1990, con la aplicación de un plan que permitió cortar la circulación viral, utilizando la vacunación masiva con vacuna oleosa de alta inmunidad. A partir de este plan, se logró progresar hacia la condición que se juzgó suficiente para interrumpir la vacunación y obtener en el año 2000 el reconocimiento de la OIE de "País libre de Fiebre Aftosa sin Vacunación".

Tal como se expresó en párrafos anteriores, en mayo del año 2000, la Organización Internacional de Epizootias (OIE), declaró a la Argentina como país libre de aftosa sin vacunación, luego que se tomara la decisión de no continuar con la vacunación en abril de 1999. Este nuevo status sanitario para el país fue motivo de celebraciones. Sin embargo, una vez transcurrido el período la inmunidad para la mayor parte del stock ganadero, inmunidad que se sostiene por seis meses, en el transcurso del año 2000, la aftosa volvió a instalarse en los rodeos argentinos. Este brote aftósico ingresó por la frontera con Paraguay. De este modo se plasmaba en la prensa de ese momento el retorno de la aftosa al ganado argentino:

"La condición de país libre de la enfermedad abrió las puertas para acceder a más y nuevos mercados. El mal contribuyó a la pérdida del liderazgo en la exportación. Uno valora las cosas cuando teme perderlas. Y eso ocurre con el status de la Argentina como país libre de aftosa por parte de la OIE (Oficina Internacional de Epizootias). La memoria vuelve a aquel momento en que el entonces presidente Carlos Menem vacunó el último novillo. Ello sucedió hace un año y tres meses en la Estancia Facundo, al norte de la ciudad de Córdoba, y la euforia y el entusiasmo inundaron el mundo ganadero. Un año después de aquella inoculación -en mayo último- el presidente Fernando de la Rúa firmó la resolución que declara al país libre de aftosa sin vacunación. (...) Se llegó así al último paso que requería la OIE para incluir el país en el máximo status sanitario en el comercio mundial de carnes. (...) Lo cierto es que la decisión mundial de la OIE (...) fue la culminación de una acción conjunta de la producción, la industria, el comercio de ganados y carnes y el Estado" (Vedia Olivera, Suplemento Campo. La Nación - 12 de agosto de 2000).

La fragilidad de las fronteras norteñas, especialmente con Paraguay en la provincia de Formosa, fue la causa del ingreso de algunos pocos animales infectados con el virus. Ante este episodio las autoridades argentinas decidieron aplicar el rifle sanitario en jurisdicción de Clorinda, localidad ubicada en Formosa, en el límite con Paraguay; también en Mercedes, provincia de Corrientes y en Concepción del Uruguay, Entre Ríos (Fig. 2). Alrededor de 3.000 animales fueron sacrificados en esas provincias.

Según un artículo de la sección Economía del diario La Nación, los animales "...fueron arreados en lotes hacia el interior de una cava de 4,5 metros de profundidad que realizaron empleados de SENASA y una vez sacrificados fueron cubiertos con capas intercaladas de cal y tierra" (La Nación, 11 de agosto de 2000). En el mismo artículo, el Doctor Eduardo Greco, director de Epidemiología del SENASA afirmó que la Argentina

"(...) tiene un sistema de vigilancia eficaz que ha sido reconocido internacionalmente, como quedó demostrado con el reciente reconocimiento de la Organización Internacional de Epizootias (OIE) como país libre de aftosa sin vacunación. El sistema tiene un conjunto de metodologías y procedimientos que regulan actividades orientadas a prevenir la reemergencia de la enfermedad en el territorio y a detectar en forma inmediata cualquier posibilidad de actividad viral, en el caso de que resultaran vulneradas las barreras de prevención establecidas. Greco puso énfasis en destacar que las barreras geográficas pueden ser vulneradas y recordó el caso de Chile, que con una cordillera de por medio fue vulnerado por el virus de la aftosa en dos oportunidades desde la Argentina. Japón tiene un mar alrededor y, sin embargo, la aftosa llegó al territorio. El virus no respeta barreras geográficas, entonces los países libres pueden reinfectarse, dijo Greco. Agregó que ante lo sucedido en la semana, lo que ha hecho la Argentina es que su sistema de vigilancia actuara para prevenir la introducción del virus y actuó sacrificando en forma preventiva al detectar serología positiva". ("Finaliza hoy el sacrificio decidido por el SENASA", Sección Economía, La Nación, 11 de agosto de 2000).

En marzo de 2001 cuando el mundo conoce esta realidad se cierran todos los mercados de carnes refrigeradas, sólo permanecieron abiertos los de productos termoprocesados. Esta situación se mantuvo hasta que se reconstruyeron los mecanismos de vacunación y nuevamente se demostró la inexistencia de esta patología en los rodeos. Tal como se observa en la figura 2 la región patagónica es la que registra focos más antiguos, debido a esto se la declaró libre de fiebre aftosa sin vacunación. En el resto del país se pueden observar los años de registro de focos de aftosa por provincia.

Figura 2. Año del último foco de fiebre aftosa por provincia.
Fuente: SENASA. http://www.senasa.gov.ar/Archivos/File/File3723-mapa-último-focos-por-provincia.pdf.

Debido a la reaparición de focos de fiebre aftosa en distintas provincias, la situación determinó la vacunación obligatoria nuevamente, hecho que posibilitó la apertura del mercado de la Unión Europea, ocurrido en febrero de 2002.

"Hacia la mitad de 2003, el país volvió a ser declarado libre con vacunación, condición que volvió a perder en septiembre para recobrarla en enero de 2005. Entre las situaciones sanitarias vividas, quedaron en el país dos áreas regionalizadas, una en sentido positivo, la existencia de una zona libre sin vacunación en la Patagonia, al sur del paralelo 42 y otra, excluida del comercio con la Unión Europea, que cubrió las provincias de Salta, Jujuy, Formosa y Chaco. Finalmente quedó habilitado como libre con vacunación todo el territorio situado al norte del citado paralelo" (De Las Carreras, 2005: 46).

Con posterioridad, la Unión Europea levantó restricciones a la importación de carnes bovinas provenientes de ocho departamentos de la provincia de Corrientes como resultado de las gestiones realizadas por SENASA y de acuerdo a la auditoría que realizaron técnicos de la UE en esa región. Este control se produce debido a los acontecimientos ocurridos en 2006. A partir de febrero de 2006, luego de dos brotes de aftosa que ocurrieron en San Luis del Palmar, provincia de Corrientes, la UE prohibió las importaciones de carnes bovinas provenientes de ocho departamentos correntinos. Por otra parte, en mayo de 2007, la Organización Mundial de la Sanidad Animal (OIE) le restableció a la Argentina el status "...libre de Fiebre Aftosa con vacunación en el territorio comprendido al norte del río Negro y amplió la zona libre de fiebre aftosa sin vacunación del territorio argentino a la región Patagónica Norte B (Neuquén y Río Negro)." (www.senasa.gov.ar, 21 de noviembre de 2007). Por su parte, China, desde fines de noviembre de 2007, reconoce el status de la Argentina otorgado por la OIE en 2007, entidad que amplió la condición de

"(...) zona libre de aftosa sin vacunación a las provincias de Río Negro y Neuquén, condición que ya detentaban las demás provincias patagónicas; y como libre con vacunación al territorio comprendido desde el río Negro hasta la frontera con Paraguay y Bolivia, con excepción de una franja de 15 kilómetros de ancho a cada lado de la línea fronteriza, que pasa a tener un estatus suspendido con alta vigilancia. En consonancia con esta determinación, el Ministerio de Agricultura de la República Popular China (MOA) derogó el comunicado 609 por el cual había cerrado su mercado a las importaciones cárnicas procedentes de la Argentina como consecuencia del foco de aftosa ocurrido en febrero de 2006 en un Departamento de la Provincia de Corrientes" (www.senasa.gov.ar, 4 de diciembre de 2007).

Entre los países limítrofes Chile reconoció en diciembre de 2007 la zona libre de aftosa con vacunación en la Argentina. Esta decisión implica que ese país admite la importación desde la Argentina de carnes molidas, picadas y hamburguesas, que se agregan a los envíos de carnes en cortes sin huesos que ya se venían realizando. Según SENASA, entre enero y noviembre de 2007 la Argentina exportó a Chile 50.713 toneladas de carnes frescas bovinas por un monto superior a los 156 millones de dólares (www.senasa.gov.ar, 28 de diciembre de 2007).

Normas y acciones a partir de la reaparición de la aftosa

En el año 2000 al reingresar la enfermedad con características epidémicas se rediseñó e implementó un nuevo Plan de Erradicación. Este plan incluyó como principales estrategias la regionalización y la vacunación masiva, el control de los movimientos con base en un sistema eficaz de identificación de bovinos, el mantenimiento de la cadena de frío de una vacuna de alta calidad y la participación activa de los productores como parte ejecutora de las políticas que fueron delineadas a nivel nacional por el SENASA.

El territorio al sur del paralelo 42° se mantuvo indemne durante la epidemia, confirmando que las condiciones naturales así como el patrón de movimientos no permitían la difusión ni el mantenimiento de la enfermedad en dicha zona. A la región Patagonia Sur se la delimitó y resguardó con la implementación de una barrera sanitaria, una zona de vigilancia, denominada Patagonia Norte B (sin vacunación) y una zona con vacunación, denominada Patagonia Norte A y se solicitó el reconocimiento de la OIE como "Zona libre sin vacunación" condición reconocida en mayo de 2003.

En el año 2007, luego de la solicitud ante la OIE a las dos zonas patagónicas sin vacunación, Patagonia sur y Patagonia norte B, se le otorga el status de "Zona libre de Fiebre Aftosa sin Vacunación". En el resto del país el plan ejecutado resultó exitoso en el control de la circulación viral para la población bovina de mayor riesgo de la zona con ecosistema endémico, y luego de la presentación de la documentación correspondiente se solicitó y se obtuvo en el año 2003, el reconocimiento de la OIE de "Zona libre de Fiebre Aftosa que practica la vacunación" al territorio ubicado al norte del paralelo 42° de latitud.

En agosto del año 2003 se conoció la presencia de un único foco en la localidad de Tartagal, provincia de Salta, que afectó a un establecimiento ubicado a 40 kilómetros de la frontera, asociado epidemiológicamente con la presencia de la enfermedad en Paraguay y Bolivia. Ante esta situación se planificó una estrategia de contención en conjunto entre los Servicios de Paraguay, Bolivia y la Argentina, con la Coordinación del Centro Panamericano de Fiebre Aftosa/OPS-Cuenca del Plata.

La Argentina instrumentó medidas para evitar el ingreso de la enfermedad en el territorio nacional implementando un cordón fronterizo de 25 kilómetros de ancho en las fronteras de Bolivia y Paraguay que comprendió a las provincias de Salta y Formosa. En este territorio se vacunaron y revacunaron, con 30 días de intervalo a todos los animales de las especies susceptibles, como una vacunación de emergencia, se identificaron con caravana oficial a todos los animales. También se realizó un muestreo serológico para detectar la presencia de infección/circulación viral por el virus de la fiebre aftosa, cuyo resultado fue negativo.

Estas medidas conformaron un conjunto de prácticas que se implementaron con legislación específica a los fines de sostener una estrategia que evitara la introducción de la enfermedad desde zonas fronterizas de países vecinos (Resolución N° 403 del 14 de junio de 2004, "Proyecto Marco resguardo Fronterizo", Resolución Senasa N° 748 del 22 de octubre de 2004 "Subproyecto Frontera Norte B", Resolución Senasa N° 828 del 28 de noviembre de 2006).

El status de "Zona libre que practica la vacunación", suspendido por el evento de agosto del 2003, se recuperó el 18 de enero de 2005. En esa oportunidad, la Comisión Científica para las Enfermedades de los Animales Terrestres de la Organización Mundial de la Sanidad Animal, reunida en Paris (Francia), resolvió restituir a la Argentina el status de "País libre de fiebre aftosa con vacunación" al norte del paralelo 42, mientras que al sur de esa latitud tiene el status de "País libre de fiebre aftosa sin vacunación". En octubre de ese año se recibieron notificaciones de la presencia de focos de fiebre aftosa en la República Federativa de Brasil, inicialmente en el estado de Matto Grosso do Sul, extendiéndose luego al estado de Paraná. Estos hechos motivaron la declaración del alerta sanitario por Resolución N° 672 del SENASA, con fecha del 25 de octubre de 2005.

En febrero de 2006 se registraron dos focos en el departamento San Luis del Palmar de la provincia de Corrientes. Se declaró la Emergencia sanitaria y se realizaron todas las actividades para el control y la erradicación. En mayo de 2007 la Asamblea general de la OIE aprobó la restitución de la condición de la "Zona libre de Fiebre Aftosa con vacunación", con excepción de una zona definida como de Alta Vigilancia, de 15 kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Bolivia y Paraguay. El status sanitario se ratifica anualmente desde el año 2007, con la actualización de la Vigilancia Epidemiológica que se lleva a cabo a fin de demostrar que se mantiene la condición sanitaria (Breve historia de la Erradicación, www.senasa.gov.ar/Archivos/File/File3724-breve-historia-de-la-erradicacion.pdf).

La Pampa frente a los últimos episodios de fiebre aftosa

En abril de 2001 se produjo una epidemia de aftosa en la Argentina con un pico de 2.200 focos, no había registros en la historia reciente de una epidemia de dicha magnitud. De esta manera el presidente del SENASA, Dr. Bernardo Cané analizaba la situación ocurrida en 2001 a raíz de los cinco focos de aftosa en La Pampa y un foco en Santiago del Estero; al respecto expresaba que el 99 % de los productores se ha comprometido para controlar la aftosa. Indudablemente no todos cumplen la vacunación ya que los casos de aftosa que se han producido en La Pampa y en Santiago del Estero se produjeron debido a que esos lotes de hacienda no habían sido vacunados en tiempo y en forma. Respecto al resurgimiento de la enfermedad en La Pampa, Cané manifestó,

"Vivimos en un país proclive a la informalidad: seguramente esos animales de La Pampa no fueron boqueados. Lo que tienen que entender tanto los productores como los consignatarios, es que las medidas son extremadamente lógicas. Si no se revisa el animal en origen, puede suceder que en el paso del ganado por una feria o cuando llega la hacienda del campo de destino, se produzca el foco. Esto pasó en Olavarría en mayo de este año y pasó ahora en La Pampa. Es fundamental la doble vacunación antes del derrame y el control previo al despacho" (Informe Ganadero, 2001: 10).

En la figura 3 se puede observar la distribución de la cantidad de focos de fiebre aftosa por provincia registrados entre 2000 y 2001. En la provincia de La Pampa se registraron 219 focos, ocupando el segundo lugar en cantidad después de la provincia de Buenos Aires. La información del mapa evidencia la concentración de focos en las provincias de la región pampeana donde se encuentra la mayor posibilidad de ocurrencia de los brotes debido a la cantidad de ganado existente y su alto grado de movilidad.

Figura 3. Distribución de focos. Epidemia 2000-2001. Fuente: SENASA. http://www.senasa.gov.ar/Archivos/File/File3722-mapa-distribucipn-de-focos-epidemia.pdf.

En septiembre del año 2002, el Dr. Latorre, investigador del Conicet, se refirió a esta situación en una nota periodística donde afirmaba que

"(...) la caída abrupta en la circulación viral en el rodeo desde la última epidemia de fiebre aftosa en nuestro país, obedece a la elevada cobertura vacunal y fundamentalmente a la calidad de la vacuna. La calidad de la vacuna a su vez está compuesta por la calidad de fabricación y por el control de las cepas que la componen. La primera, corre a cargo del laboratorio proveedor y la segunda es responsabilidad de un trabajo conjunto del SENASA, INTA y CEVAN. Este control de cepas es el que ha permitido que la vacuna argentina sea específica para proteger a los animales contra los virus presentes en el tiempo y así bajar la circulación de éstos a niveles mínimos. (...) La vacuna actual es tetravalente (...), brinda la adecuada protección de los animales y ha permitido la drástica reducción de la población de virus en el rodeo. (...) La Argentina tiene fronteras muy difíciles de controlar y la laxitud de ese control fue lo que nos llevó a la epidemia de fiebre aftosa del año 2000. El SENASA ha logrado un excelente control de la enfermedad y ha provisto la vacuna para hacer efectivo ese control. Ya a nadie por el momento se le puede ocurrir pensar en prescindir de la vacunación" (Informe Ganadero 2002: 10).

La red de actores en torno al control de la fiebre aftosa

El control de la fiebre aftosa es un claro ejemplo de ejecución de una política de estado reconocida y aplicada eficientemente por todos los sujetos sociales vinculados con la producción de carne bovina, a través de una red de organismos y asociaciones con participación comprometida de actores públicos y privados.

Desde inicios del siglo XX el mercado internacional de carnes bovinas se caracteriza por estar organizado en torno a una serie de restricciones comerciales y sanitarias. Desde el punto de vista de la sanidad, el mercado internacional de carne bovina está dividido entre los países productores libres de fiebre aftosa y los que, por el contrario, tienen este problema sanitario. El estatus fitosanitario de la Argentina es libre de aftosa sin vacunación en la región patagónica al sur del río Colorado y libre de aftosa con vacunación, al norte del río Colorado. Para los países que tienen fiebre aftosa, como es el caso de la Argentina, la integración al mercado mundial requiere un estricto control de la enfermedad en los rodeos bovinos y el seguimiento del proceso de vacunación. En el ejercicio de este control el Estado es, sin lugar a dudas, el principal responsable y son las instituciones que de él dependen las que aplicarán las normas establecidas para controlar la fiebre aftosa.

Hasta 1989 los productores ejecutaban la vacunación contra la fiebre aftosa en forma individual y el control y fiscalización que ejercía el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA) era insuficiente. Asimismo, la discontinuidad de las campañas de vacunación y la falta de compromiso de los distintos actores que tienen relación con la producción bovina, impidió llevar adelante acciones eficientes de lucha contra la fiebre aftosa. Las prácticas sociales y fundamentalmente, la apropiación y aplicación de las normas de control, no se desarrollaban en un marco adecuado de regulación y control. Dado este horizonte problemático en la cadena de producción de carne bovina, a inicio de la década del noventa, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA) puso en marcha una reforma de la estructura organizativa que lleva adelante el Plan Nacional de Control y Erradicación de la Fiebre Aftosa a través de la participación coordinada entre actores estatales y actores privados. El SENASA impulsa un esquema participativo en el que los organismos provinciales a través de los productores, se hicieron cargo de ejecutar los operativos de vacunación en forma organizada, y SENASA de la normalización, el control del cumplimiento de los objetivos y la fiscalización del procedimiento.

Por medio de la ley N° 23899 se inicia una etapa de reorganización institucional que continúa actualmente con la aprobación de la nueva estructura organizativa (Resolución 805/2010) y el proceso de adecuación de la nueva estructura del SENASA (Decreto 825/2010). En este proceso de rediseño, se constituye en un organismo descentralizado dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación y pasa a denominarse Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA). La nueva estructura comprende cuatro Direcciones (Producción Vegetal, Sanidad Animal, Fiscalización Agroalimentaria y Coordinación Técnica) y catorce Centros Regionales.

Los ejes estratégicos del SENASA se elaboran con una visión compartida con el propósito de ser la organización gubernamental con capacidad de realizar "...la preservación y el control de la sanidad animal y vegetal, la calidad, higiene e inocuidad de productos agropecuarios, insumos y alimentos" (PEPS¹⁰ 2008-2012: 14). El proceso de descentralización se realiza bajo el concepto de "centralización normativa" y "descentralización operativa" (PAFIS¹¹, 2009). En este contexto se pone en marcha la denominada "estrategia federal" con "acciones regionales" que comprende la ejecución de diversos programas y acciones a través de los centros regionales. La provincia de La Pampa está incluida en el Centro Regional La Pampa-San Luis.

Entre las acciones de SENASA, el Plan Nacional de Control y Erradicación de la Fiebre Aftosa que comenzó en 1990 y continuó en los años siguientes, consistió en unificar criterios, métodos educativos, sanitarios y operativos, y lograr la participación activa de la comunidad en los planes de sanidad animal. Este plan tiene como propósitos vacunar la totalidad del ganado bovino, conservar la cadena de frío de las vacunas hasta el momento de aplicarlas y respetar los calendarios de vacunación establecidos (semestrales). Para ejecutarlo se constituyó el Consejo de Administración de SENASA cuyo presidente, con funciones ejecutivas es el administrador general de dicho organismo. Además, el Consejo está integrado por representantes de las cuatro asociaciones rurales (SRA - Sociedad Rural Argentina, CRA - Confederaciones Rurales Argentinas, FAA - Federación Agraria Argentina y CONINAGRO - Confederación Intercooperativa Agropecuaria), además de representantes de la industria frigorífica y de las provincias. A su vez, se creó la Comisión Nacional de lucha contra la Fiebre Aftosa (CONALFA), presidida por el administrador de SENASA, integrada por las cuatro asociaciones agrarias, por representantes de otras entidades de productores, de la industria veterinaria, frigorífica, profesionales veterinarios, INTA y representantes de comisiones provinciales de sanidad animal.

También se crearon las Comisiones Provinciales de Sanidad Animal (COPROSAS) y los Entes Sanitarios de lucha contra la Fiebre Aftosa. La función de cada COPROSA es proponer las acciones en la jurisdicción provincial y verificar la ejecución de la normativa vigente. Está conformada por un delegado del gobierno provincial, representantes de SENASA, de las asociaciones de productores, de los frigoríficos, de los productores y profesionales veterinarios de cada jurisdicción provincial. Articulados con cada COPROSA, se organizaron 350 Entes Sanitarios locales (Ley N° 24305), que están en contacto directo con los productores ganaderos. Los entes sanitarios constituyen la base de ejecución del programa a nivel local, su actuación es oficializada por el SENASA. En el caso de La Pampa están representados por las Fundaciones y Sociedad Rural¹². Estas se encuentran ubicadas en las cabeceras de Departamento en la zona este de la provincia, mientras que en el oeste una misma fundación se encarga de organizar la vacunación en dos departamentos. Responde este nivel organizativo a la existencia ganadera de cada área.

La estructura institucional en torno al control de la fiebre aftosa se puede observar en la figura 4 la organización de los Entes Sanitarios (constituidos como Fundaciones en La Pampa). Dichos entes articulan en una red de vínculos horizontales a escala local, el cumplimiento de las normas institucionales verticalizadas desde el SENASA a través de diversos organismos, comisiones, asociaciones y fundaciones.

Figura 4. Descentralización operativa para la aplicación de normas centralizadas de control de la fiebre aftosa. Fuente: Elaborado por Nin y Shmite sobre la base de información de SENASA (www.senasa.gov.ar).

Reflexiones finales

La problemática de la sanidad animal y las barreras sanitarias establecidas en el marco del comercio internacional de carnes vinculadas con la fiebre aftosa, se convirtieron en política de Estado con el objetivo de permanecer integrados al mercado internacional. La articulación de múltiples actores (nacionales, provinciales y locales) involucrados en la producción de carne bovina, es un ejemplo de la dinámica multidireccional, expresada en la figura 4, de las relaciones entre los distintos actores sociales vinculados con el control de la fiebre aftosa. Esto evidencia que la planificación estratégica desde el Estado y la aplicación de normas y reglamentaciones para poder comercializar carnes, generó en los productores la aceptación y la apropiación de dichas normas, institucionalizándolas y aplicándolas en tiempo y forma.

La estructura organizativa de las Fundaciones a escala provincial es un instrumento de aplicación y control de programas sanitarios planificados y gestionados desde SENASA y articulados desde 1973 a la fecha, con los programas continentales en el marco normativo de la Comisión Sudamericana para la Lucha contra la Fiebre Aftosa (COSALFA). Para implementar estas estrategias se requiere el compromiso y la participación de múltiples actores, dado que las diferentes acciones exigen la construcción de una trama de relaciones donde se define claramente el rol de cada actor dentro del sistema (sea público o privado), con el fin de optimizar las acciones sanitarias que permitan sostener las metas establecidas.

Esta acción participativa es un modelo de gestión pionero en América Latina y sirvió de base a diversos proyectos de erradicación y control de la fiebre aftosa en países de la región. El modelo de organización institucional da cuenta de un sistema normativo de control de la sanidad animal que resulta obligatorio para sostener el comercio internacional de carne vacuna, siendo el Estado el promotor y auditor de dicho proceso con la participación activa de los productores ganaderos.

El problema investigado permite abrir la posibilidad de reflexionar sobre la dialéctica producir-vivir. En la problemática estudiada el espacio local es regido por un proceso racionalizador y con normativas establecidas en el espacio global, distante pero influyente en la construcción de la realidad local.

El éxito de esta política, planificada para insertar las carnes argentinas en el mercado internacional sin ninguna restricción, fue y es sostenido por los productores ganaderos quienes aplican las normativas propuestas por el Estado. Los actores involucrados a distintas escalas en el control de la fiebre aftosa, a través de sus acciones realizan una transformación que se expresa territorialmente, afectando no solo las redes de relaciones multiescalares sino también las lógicas productivas e institucionales a escala local.

Notas
¹ Este artículo es un extracto revisado y ampliado de un capítulo de la Tesis de Maestría en Estudios Sociales y Culturales "Fiebre aftosa y territorio. Normas, Instituciones y Actores en el control sanitario de la producción de carne bovina. El departamento Capital, La Pampa, desde la perspectiva geográfica". Aprobada en 2011.
² La glosopeda o fiebre aftosa es una enfermedad aguda muy contagiosa (se propaga por inhalación e ingestión) de los animales de pezuña hendida (ungulados) como cerdos, ovejas, vacas, búfalos, ciervos y venados. Se manifiesta con la formación de vesículas y erosiones en la boca, nariz, mamas y pezuñas; decaimiento general y debilidad, salivación abundante y pérdida de apetito. Es causada por un virus y caracterizada por fiebre y erupción vesiculosa en hocico y patas.
³ El término gobernanza, refiere al conjunto de procesos e instituciones que participan de la gestión política de la sociedad. Comprende el gobierno local y además, las acciones de otros actores que juegan un rol en las orientaciones políticas estratégicas y en las opciones de política pública. Entre los otros actores se encuentran actores políticos no gubernamentales que integran la sociedad civil, como empresas, sindicatos, asociaciones o actores individuales (Quintero, 2007).
⁴ La ley de referencia es la Tariff Act, sección 1306 (a) del 17 de junio de 1930, sancionada por el Congreso Norteamericano, por la cual se prohíbe el ingreso de carnes provenientes de regiones con fiebre aftosa.
⁵ Las actividades organizadas entorno a la lucha para erradicar la fiebre aftosa se programan en varios países latinoamericanos. Brasil inicia la lucha en el estado de Rio Grande do Sul en 1965, Paraguay y Uruguay comienzan el desarrollo de sus programas en 1967, Chile en 1970 y Colombia en 1972, en la mayoría de los casos con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el apoyo técnico de la OPS (Organización Panamericana de la Salud) por intermedio de PANAFTOSA (Correa Melo y López, 2002).
⁶ Las investigaciones científicas reconocen que el virus aftoso no sobrevive en un medio ácido, con pH por debajo de 5.8 -6.0, por lo que la acidificación de los músculos, que tiene lugar con posterioridad a la faena, elimina la presencia del agente infectante. En base a ello se ha adoptado la norma consistente en mantener las reses 36-40 horas previas al deshuesado, a temperaturas apenas sobre cero, durante las cuales se produce el deseado descenso del pH. Esto ha sido el fundamento de los acuerdos sanitarios con la Unión Europea y posteriormente con EEUU, Canadá y otras naciones. Los huesos, los ganglios y las menudencias no así los músculos, son materiales de riesgo aftósico y entonces excluidos del comercio internacional cuando se trata de prevenir la aftosa. La Argentina aplicó esta postura científica en su propio territorio; se utiliza para prevenir el ingreso de aftosa a la Patagonia. El transporte de carnes de norte a sur cuando se pasa la barrera sanitaria del paralelo 42 ( línea que divide la región libre con vacunación de la libre sin vacunación) debe cumplir las exigencias referidas, parecidas a las exigidas por el comercio con la Unión Europea y otras naciones (De Las Carreras, 2005).
⁷ En noviembre de 2007, la Argentina recibió ayuda económica para la lucha contra la fiebre aftosa en el MERCOSUR. Los fondos provienen del Fondo de Convergencia Estratégica del MERCOSUR (FOCEM), en el marco del Programa de Acción Mercosur Libre de Aftosa (PAMA), el Senasa recibió dinero para la compra de equipamiento, insumos y la capacitación de los agentes del organismo en el plan de erradicación de la enfermedad a nivel regional. El PAMA tiene como objetivo apoyar la erradicación de la fiebre aftosa en el ámbito del MERCOSUR y los Estados asociados. La agencia ejecutora es el Comité MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (CMA).
⁸ La Ronda Uruguay de la Organización Mundial del Comercio (OMC) fue la octava reunión entre países miembros de la OMC con el propósito de consensuar la política de aranceles y liberalización de los mercados a escala mundial. Fue abierta en Punta del Este (Uruguay) en 1986 y concluyó en Marrakech (Marruecos) en 1993.
⁹ PANAFTOSA fue creado en 1951 como proyecto técnico para apoyar a los países afectados por la fiebre aftosa e incorporado en 1968 como programa regular de la cooperación técnica del Programa de Salud Pública Veterinaria de la Organización Panamericana de la Salud (OPS). El trabajo de PANAFTOSA contribuyó al logro de resultados para la población y para la economía del continente. El Centro Panamericano de Fiebre Aftosa tiene su sede en Río de Janeiro, Brasil, cuenta con laboratorios de diagnóstico, actividades de investigación, control de vacunas y promueve la colaboración entre países.
¹⁰ PEPS es el Plan Estratégico Participativo del SENASA (www.senasa.gov.ar)
¹¹ PAFIS es el Programa de Apoyo al Fortalecimiento Institucional de SENASA (www.pafis.senasa.gov.ar)
¹² El Listado de Entes Sanitarios / Fundaciones de La Pampa, por Departamento en que están ubicadas y el nombre del Plan Local es el siguiente: Atreucó: FUNDAFA; Caleu Caleu: FUNSASO; Capital: FUNCAP; Catriló: FUMECO; Conhelo: FUNCOSA; Conhelo: FUWIMA; Chalileo: FUNSACHA; Chicalcó: CHICALCÓ; Chapaleufú: FUSADE; Guatraché: FULFAGU; Hucal: HUCAL; Lihuel Calel: FUNDACO; Loventué: FUNLOSA, Maracó: FUMASA; Quemú Quemú: FUQUEBASA; Rancul: AGAUEL; Rancul: FUCAPILA; Rancul: FUNRASA; Realicó: FUNSALAI; Realicó: FUNRESA; Toay: SOCIEDAD RURAL; Trenel: FUNTRESA, Utracán: ASOCIACIÓN RURAL; Utracán: FUNSASU.

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Fecha de recepción: 10 de marzo de 2013
Fecha de aceptación: 8 de octubre de 2013